Für die europäische Wirtschaftspolitik muss die neue Welt erst noch geboren werden

Während Europa seine Wirtschaftsstrategie überdenkt – angetrieben von Forderungen, „Europa wieder wettbewerbsfähig zu machen“ –, muss es über stilistische Gegensätze hinausgehen und sich fragen, was heute nötig ist, um technologische Kapazitäten aufzubauen und zu erweitern. Dazu bedarf es einer präziseren Forschungsagenda: einer Agenda, die untersucht, wie sich mittel- und hochtechnologische Sektoren gegenseitig verstärken, wie industrielle Ökosysteme funktionieren und wie die Wettbewerbspolitik Europas in eine Welt passt, die von den groß angelegten Industriestrategien Chinas und der Vereinigten Staaten geprägt ist. Drei Jahrzehnte lang hat die EU ihre Handels- und Industriepolitik nach außen ausgerichtet. Sie setzte den Washington-Konsens mit Nachdruck um: Sie verfolgte einen offenen Handel und legte strenge Grenzen für staatliche Beihilfen fest. Es folgte eine strenge – zumindest auf dem Papier – Wettbewerbspolitik: EU-Unternehmen wurden durch den globalen Wettbewerb schlanker, die Binnenmärkte durch Importe wettbewerbsfähiger.

Europäische Produzenten florierten, insbesondere im Industrieexport – Autos, Flugzeuge, Maschinen – dank eines gut funktionierenden Binnenmarktes für Waren. Der Binnenmarkt verschaffte den Unternehmen Größe im eigenen Land, ermöglichte Wertschöpfungsketten, die sich von Deutschland und Schweden bis in Niedriglohnländer erstreckten, und ermöglichte eine Entflechtung der Produktion: Design und Engineering in hochqualifizierten Regionen, Komponenten in Mittel- und Osteuropa. Im Dienstleistungsbereich, insbesondere im digitalen Bereich, geriet Europa jedoch ins Hintertreffen. Wie Draghi warnt, steckt der Kontinent in einer „Mid-Tech-Falle“. Während Big Tech die Forschung und Entwicklung in den USA vorantreibt, konzentriert sich der größte Teil der privaten Forschung und Entwicklung in Europa nach wie vor auf die Bereiche Automobil, Pharma und Maschinenbau – genau wie vor 20 Jahren. Europa hat es mit der Offenheit übertrieben: Es verkaufte industrielle Juwelen wie den Roboterhersteller Kuka an China und ließ vielversprechende IT-Firmen von US-Technologieunternehmen aufkaufen. Das tiefere Problem liegt jedoch in der Fragmentierung der Dienstleistungs- und Kapitalmärkte.

Die Debatte über die Reaktion Europas wird durch falsche Entscheidungen vernebelt. Einige argumentieren, Europa könne in kapital- und größenintensiven Sektoren nicht mit China konkurrieren und solle sich auf handelbare Nischen zurückziehen. Andere bestehen darauf, dass das alte Rezept noch immer funktioniert: Liberalisierung der Arbeits- und Produktmärkte, Vertiefung der Kapitalmärkte und freie Entfaltung von forschungs- und entwicklungsintensiven Unternehmen. In einer Welt, in der die USA und China die Märkte durch Subventionen, geschützte Nachfrage und Größenvorteile verzerren, kann Europa jedoch nicht weiterhin eine agnostische Haltung gegenüber der sektoralen Struktur einnehmen. Es braucht eine Industriepolitik – nicht nur für Start-ups, sondern für strategische Sektoren, die unter Druck stehen – und eine angemessene Wettbewerbspolitik.

Zunächst muss Europa seine Handelspolitik überdenken und an die Industriestrategie anpassen. Die EU nutzt ihre traditionelle Verhandlungsstärke, um Abkommen mit dem Mercosur abzuschließen, und erwägt sogar den Beitritt zum Umfassenden und Fortschrittlichen Abkommen für Transpazifische Partnerschaft (CPTPP). Aber neue Freihandelsabkommen (FTAs) haben ihre Grenzen. Die USA sind nach wie vor für die Hälfte des weltweiten Handelsdefizits verantwortlich und bleiben die wichtigste Quelle der Endnachfrage für Überschusswirtschaften wie Europa. Während sich die USA nach innen wenden, muss Europa die Binnennachfrage ankurbeln, um das Wachstum zu fördern – was Fragen nach dem gezielten Einsatz fiskalischer Instrumente aufwirft.

Wir leben nicht mehr in einer ricardianischen Handelswelt. Der komparative Vorteil setzt voraus, dass Länder sich auf Bereiche verlegen, in denen sie relativ am besten sind, und die Produktion von Gütern einstellen, die andere besser können. China jedoch erklimmt die Technologieleiter, während es an der Low-End-Produktion festhält und aufstrebende Märkte ausschließt. Der komparative Vorteil ergibt sich heute weniger aus natürlichen Gegebenheiten als aus Industriepolitik und Investitionen. China ist bereit, langfristige Verluste in Kauf zu nehmen, um die Vorteile anderer zu zerstören und eigene aufzubauen. Und es teilt die Nachfrage nicht mit seinen Handelspartnern: Seine Importe von Fertigwaren im Verhältnis zum BIP sind seit seinem WTO-Beitritt 2001 zurückgegangen, unterstützt durch lokale Inhaltsvorschriften und Subventionen.

Chinesische Unternehmen können jährlich über 50 Millionen Autos produzieren, bei einer weltweiten Nachfrage von 85 bis 90 Millionen. Die Inlandsnachfrage liegt bei 25 Millionen, die Exporte bei sechs Millionen. Die ungenutzten Kapazitäten werden ins Ausland verlagert. Dies geht über Autos hinaus. China dominiert die weltweite Produktion von Rohstahl, Solarwafern, Batteriechemikalien, Schiffbau und pharmazeutischen Wirkstoffen. Es steigt in die Robotik, den Maschinenbau und die Luft- und Raumfahrt ein. Eine Skalierung unabhängig von der Nachfrage führt zu Deflationsdruck und vorzeitiger Deindustrialisierung in anderen Ländern. Dies bedroht Sektoren, in denen Europa noch führend ist – und die Ökosysteme, von denen seine Hightech-Zukunft abhängt. Der Chip-Werkzeughersteller ASML mag ein Kronjuwel sein, aber er ist von Zulieferern wie Zeiss (Linsen) und Trumpf (Laser) abhängig, die auch außerhalb der Halbleiterbranche tätig sind. Wenn diese Unternehmen an Größe verlieren, ihre Produktion nach China verlagern oder ihre Margen schwinden sehen, könnte das Ökosystem der Chip-Werkzeuge in Europa auseinanderfallen.

Europa braucht strengere Handelsschutzmaßnahmen. Die Exporte in die USA und nach China machen zusammen etwas mehr als 4 % des BIP der EU aus – ein wichtiger, aber weniger bedeutender Anteil als der Binnenmarkt. Höhere öffentliche Investitionen aus Deutschland und anderen Ländern mit geringer Verschuldung können die Nachfrage ankurbeln, und Europa – mit jährlichen Exporten von über 300 Milliarden Euro – kann sich das leisten. Um jedoch zu verhindern, dass diese Nachfrage an chinesische Unternehmen abfließt, muss die EU Schutzmaßnahmen ergreifen. Angesichts des Handelsüberschusses Chinas in Höhe von 1,1 Billionen US-Dollar und der zunehmenden Verlagerung seiner Exporte von den USA nach Europa steigt dieses Risiko. Eine Industriepolitik mit europäischen Präferenzen kann dazu beitragen, die Renditen zu steigern und die Risiken für EU-Unternehmen zu verringern. Die Herausforderung besteht darin, dies zu erreichen und gleichzeitig den Wettbewerb in der EU zu erhalten und die Märkte und industriepolitischen Anreize für Verbündete offen zu halten.

Die zweite Herausforderung besteht darin, die Wechselwirkungen zwischen Midtech- und Hightech-Sektoren besser zu verstehen. In den letzten zwei Jahrzehnten haben die IT- und die Fertigungsindustrie das höchste Produktivitätswachstum in Europa erzielt. Die Debatte verfällt jedoch oft in eine falsche Dichotomie:

Entweder man setzt auf Hightech-Start-ups oder man akzeptiert den Niedergang der Midtech-Branche.

Europa mangelt es an Kapazitäten in den Bereichen Chipdesign, Unternehmenssoftware und KI – also dort, wo die Forschungs- und Entwicklungsintensität am höchsten ist. Aber Europa behält seine globalen Stärken im Midtech-Bereich – Pharma, Automobil, Clean Tech, Luftfahrt und Maschinenbau – selbst gegenüber staatlich unterstützten Konkurrenten aus China. Die Exporte der Luft- und Raumfahrtindustrie übersteigen 100 Milliarden Euro pro Jahr. Die Exporte im Bereich Clean Tech machen 4 % des deutschen BIP aus. Die Vorstellung, dass nur venture-kapitalfinanzierte Unternehmen Innovationen vorantreiben, ignoriert die Funktionsweise von Ökosystemen. Selbst Tesla war stark von US-Subventionen abhängig. Forschung und Entwicklung in den Bereichen Maschinenbau, Chemie und Transport können zu größeren Produktivitätssteigerungen führen als Forschung und Entwicklung in den Bereichen IT oder Finanzen. Innovationen im verarbeitenden Gewerbe schaffen greifbare Werkzeuge, auf die andere Sektoren angewiesen sind. Diese Sektoren sind die Keimzellen für die nächste Generation. ASML ging aus Philips hervor, das als Glühbirnenhersteller begann; Airbus entstand aus nationalen Luft- und Raumfahrtchampions. Siemens half beim Aufbau der deutschen Clean-Tech-Basis. Zu verstehen, wie „das Alte das Neue hervorbringt”, sollte ein Schwerpunkt der Forschung sein.

Die dritte Herausforderung besteht darin, die EU-Wettbewerbspolitik neu zu gestalten. Im dezentralisierten Modell Chinas werden viele Unternehmen in aufstrebenden Sektoren unterstützt, und ein harter Wettbewerb entscheidet über die Gewinner. Im zentralisierten Modell der USA unterstützt der Staat einige wenige Vorzeigeprojekte, wobei privates Kapital den Gewinnern beim Wachstum hilft. Europa befindet sich in einer unangenehmen Zwischenposition: Es gibt dezentrale staatliche Beihilfen ohne klare Prioritäten oder ausreichende Mittel und keine Bündelung der Forschung auf EU-Ebene. Europa läuft Gefahr, seine Ressourcen zu sehr zu streuen, um etwas zu bewegen. Um wettbewerbsfähig zu bleiben, braucht Europa das Beste aus beiden Modellen: strategische Ausrichtung und Bündelung auf EU-Ebene mit Spielraum für nationale Experimente.

Die EU-Industriepolitik muss auch die globale Dynamik und die Lücken im Binnenmarkt berücksichtigen. In Sektoren, in denen der globale Wettbewerb zu Oligopolen tendiert und der Binnenmarkt gut funktioniert, kann die Förderung europäischer Champions die Union stärken. In solchen Fällen kann die Industriepolitik die Größe fördern, ohne den Wettbewerb zu beeinträchtigen. Dies gilt jedoch nicht für digitale und andere Dienstleistungen, wo der Binnenmarkt nach wie vor fragmentiert ist. Dort laufen nationale Champions Gefahr, zu Haien in kleinen Teichen zu werden.
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass Europa unter der anhaltenden Illusion leidet, dass eine Optimierung der „Rahmenbedingungen“ die Produktivität und Innovation verbessern und sich die sektorale Zusammensetzung von selbst regeln wird. Wenn jedoch die übermäßige Abhängigkeit von Sektoren mit geringen Forschungs- und Entwicklungsausgaben Teil des Problems ist, wie kann es dann ohne sektorale Politik gelöst werden, wenn die USA und China die globalen Märkte aktiv verzerren? Europa hat noch Zeit – aber nur, wenn es die Vorstellung aufgibt, dass die Märkte allein die Lösung bringen. Chinas Industriepolitik ist bemerkenswert erfolgreich. Europa kann seine mitteltechnologische F&E-Basis schützen, die Industrie modernisieren und Hightech-Kapazitäten aufbauen – aber nur, wenn es entschlossen handelt. Dazu bedarf es einer präziseren Forschungsagenda, um sektorale Ökosysteme zu kartieren, Spillover-Effekte und Skaleneffekte zu verfolgen und die Industrie- und Wettbewerbspolitik zu steuern.

Autor: Sander Tordoir, Centre for European Reform, London, UK.

Quelle: „Mit freundlicher Genehmigung von Intereconomics – einer renommierten Plattform für wirtschafts- und sozialpolitische Debatten in Europa.“

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