Die Verwaltungen müssen effizienter werden. Nur so können sie sparsamer mit Steuermitteln umgehen. E-Government soll es richten. Die wichtigste Säule darin: eine digitale Vorgangsbearbeitung mit Dreh- und Angelpunkt elektronische Akte. Aber die digitale Bearbeitung kommt in den Behörden nur langsam voran.

Dabei stehen sämtlichen technischen Voraussetzungen, um den elektronischen Akten in den Behörden buchstäblich Beine zu machen: von der Digitalisierung des Papiers, der Erstellung elektronischer Formulare über die schnelle Informationsbereitstellung aus einem digitalem Archiv heraus bis hin zum gemeinsamen Arbeiten an elektronischen Akten und den sicheren Austausch von Dokumenten per digitaler Signatur. Bisher setzt lediglich jede siebte deutsche Verwaltung digitale Dokumente und elektronische Unterschriften ein, hat Mummert Consulting Ende letzten Jahres erhoben. Rüdiger Liebe, Senior Consultant bei Unilog Avinci, sieht andere Gründe, wieso die Behörden nur zögerlich in eine durchgehende Vorgangsbearbeitung einsteigen: "Man fürchtet, dass durch die rationellere Arbeitsweise Arbeitsplätze verloren gehen. Also versucht man in vielen Behörden, den Aufsprung auf den E-Government-Zug soweit wie möglich hinauszuzögern." Deshalb fehlten hier für die Umsetzung klare Vorgaben der Leitungsebene, ebenso die Analysen, für wen E-Government konkrete und messbare Vorteile bringe. Liebe: "Auch haben bisher nur wenige Verwaltungen erkannt, dass die elektronische Akte ihr Image bei Bürgern und Unternehmen verbessern würde."

Das Gros der Behörden reicht stattdessen den Schwarzen Peter an die Bürger und Steuerzahler weiter. Nach der Erhebung von Mummert Consulting gaben zwei Drittel der Verwaltungsführer vor, mit elektronischen Formularen die Bürger zu überfordern. Dies, obwohl sich 97 Prozent der Befragten von einer digitalen Verwaltung eine höhere Effizienz in den Ämtern versprechen. Die Folgen einer mangelnden Digitalisierung von Bearbeitungsabläufen bleiben nicht aus. Das Marktinstitut Gartner veranschlagt, dass in Wirtschaftsunternehmen die Suche nach falsch abgelegten oder verloren Akten bis zu 30 Prozent der Büroarbeitszeit und 15 Prozent des Jahresumsatzes kosten. In der öffentlichen Verwaltung sind die Kostenauswirkungen weit drastischer. Nach dem Fraunhofer Institut kostet die Bearbeitung eines Bescheids in Papierform etwa sieben Euro. Für die digitale Abwicklung desselben Vorgangs setzt das wissenschaftliche Institut ein Fünfunddreißigstel davon, 20 Cent, an. "Die kostensparende Digitalisierung der Akten führt nicht zwangsläufig zum Arbeitsplatzabbau", entschärft Berater Liebe, der seit zwei Jahren mit der Einführung eines Formular- und Dokumentenmanagement-Systems in einem Bundesland betraut ist. "Sie führt aber bestimmt zu mehr Rechtssicherheit und Prozessqualität und Bürgerorientierung."

Dabei wären selbst die riesigen Aktenberge, die sich über Jahrzehnte in den Behörden angesammelt haben, verfahrenstechnisch kein Problem. "Sämtliche Techniken stehen zur Verfügung, um die Papierdokumente in eine elektronische und indizierbare Form zu bringen, sie anschließend innerhalb eines elektronischen Archives für schnelle Zugriffe und eine durchgehende Vorgangsbearbeitung abzulegen", unterstreicht Raik Heinrich, Site Leiter bei Xerox Global Services. Allerdings ziehe das Scannen jedes einzelnen Papierdokuments "einen gewissen Startaufwand" nach sich, räumt Heinrich ein. "Dafür geht dann die Informationsrecherche und elektronische Vorgangsbearbeitung in den Behörden und ihren Ämtern auf Dauer um so schneller und kostensparender von der Hand."

Die Deutsche Rentenversicherung Rheinland hat genau das getan: ihr Papierarchiv, 122 Millionen Papierdokumente aus etwa 1,3 Millionen Akten, in eine elektronische Archivierung überführt. Alle Dokumente sind heute revisionssicher mit qualifizierter digitaler Signatur in einem elektronischen Archiv hinterlegt. Abgewickelt wurde das Vorhaben über einen Dienstleister, Post Direkt. Das Resultat: Die Sachbearbeiter können ohne lange Botengänge schnell und gezielt auf die Akten und die darin hinterlegten Dokumente und Informationen zugreifen. "Vorher nahm der Aktentransport im Schnitt rund drei Tage in Anspruch. Heute greifen die Mitarbeiter binnen zwei Sekunden auf die elektronische Akte zu", bringt Achim Pilatus, Referent im Bereich der Abteilungsleitung bei der Deutschen Rentenversicherung Rheinland, den Vorteil der Digitalisierung auf den Punkt. Den Transport von Akten durch die Häuser habe man auf diese Weise quasi auf Null gebracht. Die Einsparungen spiegeln sich im Personaleinsatz wider. Waren vorher 70 Personen mit der umständlichen Verwaltung der Papierakten beschäftigt, reichen heute 30 Personen aus. Sie übernehmen zusätzlich die Digitalisierung neuer Akten, rund 2000 pro Arbeitstag, ebenso wie on-demand die Digitalisierung und elektronische Archivierung der Mikrofiches. Nebenbei wurden für die DRV Niederbayern-Oberpfalz, Landshut, rund 100.000 Akten mit 7,5 Millionen Dokumenten revisionssicher archiviert. Auf diese Dokumente kann von Landshut aus online zugegriffen werden.

Ist erst einmal diese elektronische Bearbeitungsbasis gelegt, lohnt es sich, auch bei der laufenden Eingangspost den Digitalisierungshebel anzusetzen, anschließend für die gezielte Überführung ins elektronische Archiv die Dokumente nach unterschiedlichen Kriterien und/oder Schlüsselwörtern zu klassifizieren und mit Indices zu versehen. "Eingehende Papierformulare können als strukturierte oder teilstrukturierte Dokumente gescannt werden", informiert Heinrich . Strukturierte Dokumente sind beispielsweise Formulare. Teilstrukturierte Dokumente werden maschinell oder handschriftlich mit Freitext erstellt. Die spezifische Dokumentenstruktur zieht unterschiedliche Weiterverarbeitungs-, Selektions- und Klassifizierungsmethoden nach sich.

Lohnend ist die Digitalisierung auch im kleineren Maßstab. Bei Hessenwasser werden alle Eingangsrechnungen, täglich etwa 200, digitalisiert und indiziert. 80 Prozent davon haben Bestell- also Weiterbearbeitungsbezug. Bis Ende 2005 hieß das, die Rechnungsdaten ins ERP-System einzugeben, Kopien von jeder Rechnung zu ziehen, sie per Fax oder Hauspost zur Freigabe weiterzuleiten, sie in herkömmlichen Ordnern abzulegen, schließlich im Keller einzulagern und bei Bedarf wieder hervorzuholen. "Das alles machte viel Mühe und verbrauchte viel Zeit, auf Kosten der Produktivität unserer Mitarbeiter", rekapituliert Peter Stiens, Unternehmensbereichsleiter Wirtschaft bei Hessenwasser, die aufwendige Vergangenheit. "Eine kurzfristige Liquiditätsplanung war aufgrund langwieriger Rechnungsumläufe nur eingeschränkt möglich", so Stiens weiter. Hessenwasser hat die wirtschaftliche Gesamtlösung mit Unterstützung der Unilog-Berater auf die Beine gestellt, das heißt strukturiert, standardisiert und automatisiert.

Progressiv in punkto digitale Bearbeitung schreitet auch die Berliner Polizei voran. Hier werden alle Bußgeldverfahren über eine elektronische Akte abgewickelt. Der gesamte Schriftverkehr einschließlich der Beweisfotos fließen darin in digitaler Form ein. Ein Dienstleister arbeitet dafür digital vor und indiziert die Unterlagen für die elektronische Ablage. Die Gesamtlösung wurde von Siemens Business Services konzipiert und realisiert. "Durch die Integration der elektronischen Akte in eine automatisierte Vorgangsbearbeitung sind alle Daten jederzeit per Mausklick abrufbereit", freut sich Karl-Heinz Weber vom Landespolizeiverwaltungsamt in Berlin. Bald wird auch der Akten- und Informationsaustausch mit dem Kraftfahrzeugbundesamt in Flensburg und der Bank zuständig für die Bußgeld-Kontoführung digital abgewickelt werden.

Dreh- und Angelpunkt für eine elektronische Kommunikation sowie Bearbeitung von Dokumenten in der Verwaltung ist die elektronische Unterschrift. Sie garantiert einen schnellen, sicheren und manipulationsfreien Austausch der Unterlagen zwischen allen Beteiligten entlang der verwaltungsinternen und –externen Bearbeitungsketten. Die Chipkarte ist der beste Weg, die digitalen Signaturen sicher abzulegen. 73.000 Mitarbeiter sollen bei der Deutschen Rentenversicherung, ein Projekt von Siemens Business Services, Schritt für Schritt Signaturkarten erhalten, mit denen sie Dokumente rechtsverbindlich elektronisch unterschreiben können. Zudem werden sich die Mitarbeiter darüber für einen sicheren Schriftverkehr zweifelsfrei identifizieren können. Manipulationssichere Inhalte beim Dokumentenaustausch und automatisch verschlüsselte E-Mails werden weitere Sicherheitsvorzüge der Signaturkarte sein. Ein verwaltungseigenes Trust Center in Berlin wird die smarten Karten mit den beiden elektronischen Schlüsseln und dem Zertifikat produzieren sowie die Identität jedes Mitarbeiters prüfen.

So genannte Local Registration Authorities versetzen die Regionalträger in die Lage, ihre Karten mit allen Ingredienzien zu produzieren und auszugeben", beschreibt Kerstin Sixt, Business Developer für die Branche Public Sector bei Siemens Business Services. SBS hat auch hier die komplette Lösung konzipiert und umgesetzt. Seit 2003 betreibt der Dienstleister in Berlin ein Entwicklungs- und Innovationszentrum mit einem umfassenden E-Goverment-Labor. Die Verwaltungskunden können hier vor der Konzeption und Umsetzung ihrer Lösung die digitalen Abläufe von der Digitalisierung des Posteingangs bis zum Arbeiten an den elektronischen Akten praxisnah durchspielen, zudem professionellen Rat einholen: zu elektronischen Dokumente, zur elektronischen Archivierung, Gestaltung von durchgehenden Bearbeitungsflüssen bis hin zur Revisionssicherheit.

Selbst behördenübergreifend lässt sich mittlerweile eine elektronische Vorgangsbearbeitung in Gang setzen. "Für ein behördenübergreifendes Arbeiten an gleichen Inhalten ist allerdings viel Kompetenz und Erfahrung gefordert, um dafür den Dokumentenfluss durchgehend und sicher zu gestalten", räumt Berater Liebe von Unilog Avinci ein. Die Voraussetzungen seien dafür aber geschaffen. Liebe nennt an Standards OSCI (Online Service Computer Interface) zum sicheren Datenaustausch,  Domea (Dokumentenmanagement und elektronische Archivierung im IT-gestützten Geschäftsgang) sowie Saga (Standards und Architekturen in E-Government-Anwendungen). "Sie geben solide Planungshilfen, wie Organisations-, Integrations- und IT-Konzepte für einen behördenübergreifenden Kommunikations- und Dokumentenaustausch ausgelegt werden sollten", so Liebe. Was jetzt vor allem zähle, sei der politische Wille, alte Zuständigkeits- und Bearbeitungszöpfe endlich abzuschneiden, um dadurch die elektronische Akte als Kern von E-Government schneller voranzubringen.

 

Von Hadi Stiel